המלחמה בעזה

עיקרי הדברים:

• משחר קיומה נאלצה מדינת ישראל להתמודד עם הסוגיה המורכבת של החזרת שבויים וחטופים שנלקחו בידי האויב. בעשורים הראשונים להקמתה פדתה ישראל את חייליה השבויים תמורת מספר רב של חיילי צבאות ערב; בשנות ה-70 יצאה ישראל למבצעי חילוץ בתגובה לפיגועי ההתבצרות של מפגעים פלסטינים, ומאז שנות ה-80 השיבה ישראל את חטופיה לרוב באמצעות עסקאות חילופין שכללו שחרור מחבלים.
• כמעט בכל העסקאות מול ארגוני הטרור הפלסטיניים שוחררו חיילים ישראלים בודדים תמורת עשרות, מאות ואף אלפי אסירים ביטחוניים. התנהלות זו עמדה במוקד דיון וביקורת ציבורית ובעקבותיהם הוקמה ועדת שמגר שנועדה לגבש עקרונות ברורים לניהול מו”מ מול ארגוני הטרור. דוח הוועדה, שרוב מסקנותיו נותרו חסויות, המליץ להקשיח את העמדות מול ארגוני הטרור ולא לאפשר שחרור המוני של אסירים.
• מאז הגשת הדוח ב-2012 לא הובאו המלצות ועדת שמגר להצבעה בקבינט, והעיסוק בנושא התרחש ברובו הרחק מעין הציבור. עקב כך, ישנם קולות הקוראים לגיבוש מדיניות סדורה ואחידה בנושא השבויים והנעדרים, ובפרט בשאלת “המחיר” שעל החברה הישראלית לשלם תמורת החזרת חטופים.
• עם זאת, בחינה מעמיקה של הניסיון הישראלי בנושא השבויים והנעדרים מעלה כי השתנות הנסיבות ממקרה אחד למשנהו מקשה על היצמדות לקו עקבי ואחיד ועל גיבוש מדיניות רשמית ליישום שיטתי באירועים עתידיים.
• מומלץ לדרג המדיני לערוך בחינה מקיפה של התנאים הייחודיים של אירוע החטיפה ו”לתפור” לו מתווה מעשי שיחתור לאזן את כלל השיקולים באופן מיטבי ככל הניתן. בין שלל השיקולים והאילוצים, על מקבלי ההחלטות לקחת בחשבון את זהות ומצב החטופים, אופי הארגון החוטף, חוסן ביטחוני ולאומי של העורף, התמודדות מול חזיתות נוספות, הערכת הסיכון הנשקף ממבצע חילוץ או עסקה, לחץ בינלאומי ועוד, כפי שמפורט בנייר זה.

 הקדמה:

סוגיית השבויים והנעדרים הינה סוגיית מדיניות מורכבת ורגישה המלווה את החברה הישראלית עשורים רבים ומהווה מוקד לדיון ציבורי ער, ביתר שאת בעת הנוכחית שבה אזרחי ישראל מוחזקים כבני ערובה בידי ארגון הטרור חמאס. השבת החטופים שהובלו לעומק רצועת עזה במהלך מתקפת הטרור הרצחנית של חמאס ב-7 באוקטובר מוגדרת כאחד משלושת יעדי המלחמה המרכזיים, כפי שהבהיר רוה”מ נתניהו בהצהרה שמסר לתקשורת: “מתחילת המלחמה אני קבעתי שלושה יעדים – חיסול החמאס, החזרת כל חטופינו ולהבטיח שעזה לעולם לא תחזור להיות איום על ישראל”.[1]

ממשלת ישראל והחברה הישראלית כולה נחושה להחזיר את כל החטופים במהרה. מחויבות זו להחזרת כל חייל או אזרח הינה חלק בלתי נפרד מהאתוס הלאומי-מוסרי שהתפתח בישראל מאז קום המדינה. עם זאת, משימה זו כרוכה בדילמות מוסריות, ביטחוניות וחברתיות לא פשוטות, בייחוד לאור העובדה כי קיים מתח בין יעדי המלחמה: הפעולות הנדרשות למיטוט החמאס עלולות לסכן את שלומם של החטופים, וההפך; קידום מו”מ להשבת החטופים עלול לבוא על חשבון השגת יעדים מבצעיים ברצועת עזה. מעבר לכך, מאז ה-7 באוקטובר חמאס מונע מהצלב האדום כל גישה לחטופים וממשיך לנהל לוחמה פסיכולוגית מניפולטיבית תוך ניצול ציני של דאגת המשפחות לרווחת יקיריהן.

נייר זה מטרתו לשמש כתשתית ידע למקבלי ההחלטות בבואם לשקול כיווני פעולה אפשריים בסוגיית החטופים הסבוכה, תוך התחשבות במגוון רחב של גורמים הנוגעים לעניין. הנייר פותח בסקירה היסטורית של ההתנהלות הישראלית בנושא החזרת חטופים משבי האויב החל מקום המדינה ועד עסקת שליט. הסקירה כוללת את פרטי העסקאות שחתמה ישראל לאורך השנים עם ארגוני הטרור, וכן נתונים והערכות בדבר חזרת האסירים ששוחררו לעיסוק בטרור. בהמשך, הנייר מציג את העמדות של מדינות המערב בנוגע לסוגיה זו, בפרט ארה”ב, בריטניה וצרפת. לבסוף, הנייר מפנה לשורה של שיקולים שיוכלו לסייע לגורמים האמונים על הטיפול בנושא החטופים לגבש החלטה מושכלת בהתחשב באילוצים ובנסיבות משתנות.

רקע היסטורי:

בין השנים 1948–1975 ערכה ישראל עסקאות חילופי שבויים בעיקר מול מדינות אויב: סוריה, לבנון, מצרים וירדן. לאחר כל אחת מהמלחמות שניהלה עם שכנותיה נפדו חיילי צה”ל בודדים על ידה ביחס של חייל אחד תמורת עשרות ולפעמים מאות ואלפי חיילי צבאות ערב.[2] אומנם, לישראל עמד יתרון בכך ששבתה כמות עצומה של חיילי אויב לעומת מספר פחות בהרבה של שבויים ישראלים בצד השני. אולם בפועל, יתרון זה לא בא לידי ביטוי במשא ומתן, בעיקר בשל נחישותה של ישראל לסיים את העימות ולזרז את השבתם של כל השבויים, שהיא ערך מעצב באתוס הלאומי של העם היהודי. משום כך, ואף על פי שזו לא הייתה מדיניות ישראלית רשמית, הפער הבולט בין מספר השבויים שישראל החזירה לאלו שקיבלה קיבע תג מחיר שנצרב בתודעה הציבורית ולפיו השבתו של חייל ישראלי (חי או מת) שווה החזרת חיילים רבים מצבא האויב.[3]

מחויבות עמוקה זו להחזרת השבויים הישראלים לא חמקה מעיניהם של ארגוני הטרור הפלסטיניים; אלה קיוו כי באמצעות אסטרטגיית פיגועי ההתבצרות יוכלו לנהל מו”מ מול מדינת ישראל שבסופו ישוחרר מספר רב של אסירים ביטחוניים. מסוף שנות ה-60 ולאורך שנות ה-70 שטף את ישראל גל של אירועי טרור שבמהלכם השתלטו מפגעים פלסטינים מהפת”ח ומארגונים נוספים על מבנים פרטיים וציבוריים, רצחו אזרחים ישראלים  והחזיקו אחרים כבני ערובה.[4] עם הפיגועים הללו נמנים חטיפת האזרח שמואל רוזנווסר (70), חטיפת מטוס “סבנה” (72), טבח מעלות (74), מלון סבוי (75), כפר יובל (75) וכביש החוף (78).

בתקופה זו לא השיגו לרוב פיגועי ההתבצרות, נוראים ככל שהיו, את מטרתם המרכזית והיא ניהול מו”מ עם ישראל על מנת להביא לשחרור אסירים בתמורה להשבת בני הערובה. ככלל, התגובה הישראלית לפיגועים ביטאה תפיסה כי קיום מו”מ משמעותו כניעה לסחטנות ארגוני הטרור. במהלך כהונתו כשר הביטחון התנגד משה דיין נחרצות לשחרור אסירים תמורת חטופים והורה על מבצעי חילוץ. משהתמנה יצחק רבין לראשות הממשלה המשיך בקו דומה ונקט מדיניות בלתי מתפשרת שכונתה לימים “דוקטרינת רבין”. רבין דחה מו”מ עם ארגוני הטרור ותחת זאת בחר לצאת למבצעים נועזים לשחרור בני הערובה גם במחיר אבדות קשות לצד הישראלי – הן מקרב בני הערובה והן מקרב כוחות החילוץ.[5] גישה זו יושמה ברוב מקרי פיגועי המיקוח שצוינו לעיל, למעט בפרשת רוזנווסר. בתגובה לחטיפה יצא צה”ל לפעולת תגמול בלבנון, ולאחר 14 חודשים הושלמה עסקה עם הפת”ח שבמסגרתה שוחרר אסיר אחד בלבד חרף דרישת הארגון לשחרורם של 100 אסירים.[6]

בשנות ה-80 חל מפנה בהתנהלות הישראלית, שאותו ניתן לייחס בין היתר להשתנות הנסיבות. ארגוני הטרור החליפו את אסטרטגיית פיגועי ההתבצרות באסטרטגיה חדשה: חטיפת חיילים. המציאות שבה חיילים נלקחים בשבי, לרוב במהלך פעילות מבצעית, אל מקום לא נודע, הערימה קשיים רבים על היכולת לחלצם. על ידי ניצול חולשה זו חתרו ארגוני הטרור הפלסטיניים לאלץ את ישראל לבוא לשולחן המו”מ, תוך כדי העלאת דרישותיהם מפעם לפעם. אירוע הנחשב תקדימי בהקשר זה התרחש במבצע ליטני, כשבמהלכו נחטף חייל המילואים אברהם עמרם על ידי ארגון החזית העממית. עמרם הוחזק בשבי הארגון בלבנון במשך 340 יום, נחקר בעינויים ואף ניסה

להתאבד.[7] כאשר ברקע מתנהל תהליך המו”מ על הסכם שלום מול מצרים אושרה עסקת החילופין ועמרם שוחרר, בתיווך הצלב האדום, תמורת 76 אסירים ביטחוניים.[8]

מאז ועד היום, כמעט בכל העסקאות מול ארגוני הטרור הפלסטיניים, לרבות הפת”ח, החזית העממית, החזית הדמוקרטית וחמאס, וכן מול חיזבאללה, שוחררו חיילים ישראלים  בודדים תמורת עשרות, מאות ואף אלפי אסירים או עצורים ביטחוניים. בחלק מן המקרים קיבלה ישראל בתמורה גופות או חלקי גופות.

לצד האושר העילאי למראה חזרתם של חיילים משבי האויב, המחירים שישראל שילמה, החל בעסקאות ג’יבריל הראשונה והשנייה (1983, 1985), עבור לפרשת טננבאום (2004) ועד עסקת שליט (2011), עוררו סערה בחברה הישראלית, בייחוד לנוכח חזרתם של חלק מהמשוחררים לעיסוק בפעילות טרור אשר גבתה את חייהם של אזרחים ישראלים רבים.

המדיניות הישראלית בנושא שבויים ונעדרים:

עקב ביקורת חוזרת ונשנית שנמתחה בציבור הישראלי סביב מחירי העסקאות השונות, נשמעו קולות הקוראים לממשלה להתוות קווים מנחים להתמודדות עם סחטנותם של ארגוני הטרור במו”מ עתידי. ביקורת זו הושמעה גם ביוני 2008, לאחר שממשלת ישראל אישרה עסקה להשבת גופותיהם של חיילי המילואים אלדד רגב ואהוד גולדווסר בתמורה לשחרורו של המחבל האכזרי סמיר קונטאר ואחרים.

על הרקע הזה הוקמה ביולי אותה שנה ועדת שמגר על ידי שר הביטחון דאז, אהוד ברק. ועדה ציבורית זו בראשותו של נשיא בית המשפט העליון לשעבר, מאיר שמגר, התכנסה במטרה לקבוע עקרונות לניהול מו”מ לפדיון שבויים וחטופים. הוחלט כי המלצות הוועדה תפורסמנה רק לאחר שחרורו של גלעד שליט, שנכון לאותה עת הוחזק בשבי החמאס במשך שנתיים. ב-2012 הגישה הוועדה את הדוח לאהוד ברק, אך רוב מסקנותיו נותרו חסויות. באופן עקרוני המליצה הוועדה להקשיח את המו”מ עם ארגוני הטרור ולא לאפשר שחרור המוני של אסירים.[9] עוד סברה הוועדה כי יש להעביר את האחריות לטיפול בסוגיית השבויים והנעדרים ממשרד רוה”מ למשרד הביטחון.[10]

כאמור, מסקנות הוועדה בדבר הקשחת אמות המידה לשחרור מחבלים לא נועדו להיות מיושמות בעסקת שליט, ומפרטי העסקה משתקף כי התנהלות המדינה אכן נשארה כשהייתה. נציגי משפחות שכולות ונפגעי טרור ביקשו לסכל את חתימת העסקה לשחרור 1,027 אסירים תמורת שליט ואף הגישו עתירות לבית המשפט העליון לעיכוב המהלך, לכל הפחות עד שיפורסמו שמותיהם, אך אלו נדחו.[11] בישיבת הממשלה לאישור העסקה הביע נתניהו את הבנתו כלפי מחאת משפחות נפגעי הטרור אך טען כי ישראל הגיעה ל”הסכם הטוב ביותר” שניתן היה להשיג בתוקף הנסיבות, וכי נוצר “חלון הזדמנויות” שלא ישוב.[12] אהוד ברק, שר הביטחון דאז שתמך בעסקה, הודה כי “צריך לעצור את הגלישה של ישראל במדרון חלקלק”, אך באותה נשימה הצהיר כי את הכללים החדשים של דוח שמגר יש ליישם רק החל מהמקרה הבא.[13]

מאז עסקת שליט נראה כי הממשלה אימצה התנהגות אחרת בפועל, שכן לא בוצעה עסקה נוספת מול אף ארגון טרור. לבד מחטופי ה-7 באוקטובר, מוחזקים בשבי החמאס בעזה ארבעה ישראלים

נוספים למעלה מ-9 שנים – ואף עסקה לא בוצעה על מנת לשחררם. כזכור, במהלך מבצע צוק איתן נלקחו בשבי גופות החיילים אורון שאול והדר גולדין, וזמן קצר לאחריו נחטפו האזרחים אברה מנגיסטו תושב אשקלון והישאם שעבאן א־סייד תושב חורה לאחר שחצו את הגבול לתוך הרצועה. פרטי המגעים לעסקה עם החמאס, ככל שהיו כאלה, אינם ידועים. ואולם, ניתן לשער כי אם עמדה על הפרק עסקה להשבתם של הארבעה, ייתכן שהיא לא יצאה לפועל בשל סירובה של ממשלת ישראל לשחרר תמורתם אסירים בכירים דוגמת עבאס א-סייד, איברהים חאמד, עבדאללה ברגותי ואחרים שנדונו גם בעסקת שליט.[14]

על פי דוח מבקר המדינה מינואר 2023, מאז הגשת מסקנות ועדת שמגר ועד עצם היום הזה לא הובאו המלצות הוועדה להצבעה בקבינט.[15] אומנם ביוני 2014 הוצגו ההמלצות בפני הקבינט ורוה”מ אף הוציא הנחיה לקיים דיון נוסף בנושא, אך הלכה למעשה לא נערכו דיונים של הממשלה, הקבינט או ועדת שרים אחרת, ומשכך, לא התקבלו החלטות הנוגעות באופן ישיר להמלצות הוועדה. לאור זאת, דוח המבקר מצר על זניחתן של המלצות שמגר וקורא לעיצוב “מדיניות לאומית בנוגע לשבויים ונעדרים”.[16]

יודגש כי הסוגיה המרכזית שבה עסק דוח המבקר נוגעת להתקשרות עם מתאם השבויים והנעדרים, בעוד שההיבטים הקשורים לגיבוש עסקת חילופין אינם נדונים בו. המלצותיו בנושא[17] כוללות הסדרה של תפקיד המתאם וסמכויותיו לרבות הגדרת תחומי אחריות, תוכנית עבודה ותפוקות, וכן קביעת מתכונת הקשר עם משפחות השבויים והנעדרים. עוד הצביע המבקר על הצורך בהקמת מנגנון לניהול ידע ושימור הזיכרון הארגוני הכולל גם תיעוד לקחי עבר מאירועים קודמים.

לאחר שנים ללא עיסוק (מתוקשר לפחות) בנושא השבויים והנעדרים התקיים בינואר 2021, במלאות שבע שנים ל”צוק איתן”, דיון בסוגיה בוועדת חוץ וביטחון של הכנסת. יו”ר הוועדה דאז, ח”כ צבי האוזר, הדגיש כי יש לנהל את החזרת החללים על בסיס עיקרון של “הדדיות הומניטרית”, קרי, ביצוע מחוות הומניטריות כלפי רצועה עזה תמורת שחרור החטופים.[18] דוברים מספר, ביניהם ח”כ עמית הלוי מטעם הליכוד וח”כ מיכל קוטלר-וונש מטעם כחול-לבן, הדהדו מסר זה בכך שהדגישו את תפקידה של הכנסת בפיקוח ובביצוע מעקב שוטף על “מה שנכנס לעזה על בסיס הדרישה להדדיות”, לרבות תנאי כליאתם של אסירים ביטחוניים.[19] אמיר אביבי, ראש תנועת “הביטחוניסטים”, אף הוא חידד בדיון את הצורך להגדיר תנאים ברורים להכנסת סיוע הומניטרי לעזה. לאור הבידוד המסתמן לשיטתו של חמאס בזירה הבינלאומית והמצב הקשה ברצועה, בין היתר בשל מגפת הקורונה, הוא הציע להשתמש באפיק ההומניטרי כמנוף לחץ לשחרור החטופים. כמו כן, שגריר ישראל בגרמניה כיום, רון פרושאור, העביר ביקורת על כך שמדינת ישראל לא הציבה לטענתו את נושא שחרור החטופים בראש סדר העדיפויות הלאומי ולא הפעילה “דיפלומטיה אפקטיבית” דיה בזירה הבינלאומית להשגת מטרה זו.

חרף הביקורת על היעדר מדיניות סדורה בסוגיית החטופים, יש לזכור כי המערכות הישראליות נוטות להתנהל שלא על פי הליכים מקובעים ופורמליים, בפרט בסוגיה מורכבת ורגישה כמו השבת החטופים, שבה רב הנסתר על הגלוי. לכן, יש לקחת בחשבון כי התהליכים המוצגים בפומבי אינם משקפים נאמנה את התנהגות המדינה בפועל. משכך, בכל הנוגע לעיצוב מדיניות בנושא זה נדמה כי לא יהיה זה נבון להפריז בחשיבותם של ההליכים הרשמיים השקופים לציבור. במקום זאת, מוטב לשים דגש על הצורך בבירור מעמיק ואפיון של מגוון השיקולים והאילוצים העומדים בפני מקבלי ההחלטות בבואם לגבש החלטה מושכלת בסוגיית השבת חטופים.

בהקשר זה, התייחסות נרחבת לשאלת ה”מחיר” והעקרונות המנחים בניהול המו”מ מול ארגוני טרור ניתן למצוא במסמך שפורסם בפברואר 2021 מטעם המכון למדיניות נגד טרור באוניברסיטת רייכמן. הנייר, שנכתב על ידי עמית המכון מטעם משרד רוה”מ, ובסיועם של מומחים בעלי שם,[20] מציג סקירה של כל העסקאות להחזרת חטופים שבוצעו על ידי ישראל ומנתח את המדיניות הישראלית על בסיס הפרמטרים הבאים: עלות/תועלת, מידת אקטיביות במו”מ, מידת התפשרות במו”מ ורמת העקביות בעמידה בעקרונות המוצהרים. ממצאיו מצביעים על ציונים “נמוכים” לישראל בניהול המו”מ מול הצד השני, לרוב חיזבאללה, בכל הפרמטרים.[21]

על פי ממצאי הדוח, לאורך השנים נהגה ישראל בלהיטות רבה לגיבוש עסקה (אל מול להיטות פחותה ואף אדישות של הצד השני), הנובעת בין היתר מלחץ הציבור ומרצון לסיים את האירוע כמה שיותר מהר. מה גם שבעוד שבראשית דרכה במו”מ להשבת חטופים הפגינה ישראל מידת התפשרות נמוכה, בהמשך הלכה יכולתה להציג קו נוקשה ונשחקה והיא נענתה לדרישות הולכות ומאמירות של הצד השני. בהתאם לכך, מסביר מחבר הדוח, היחס בין העלות ששילמה ישראל לתמורה שקיבלה הלך וגדל, כאשר לאורך השנים נוצרו תקדימים שנוצלו היטב על ידי ארגוני הטרור. לבסוף, במקרים רבים חזרה בה ישראל מהצהרותיה הפומביות ואף פעלה באופן הפוך לעקרונות שקבעה, וללא שהשאירה לעצמה שום “מרחב הכחשה”.[22]

לאור זאת, דוח המכון ממליץ על כיווני פעולה אפשריים, ובפרט קביעת “עקרונות אחידים למו”מ” ללא תלות בזהות ארגון הטרור ו”גביית מחירים צבאיים והומניטריים רציפים ומשמעותיים מהארגון החוטף”.[23] בדומה להמלצת ועדת שמגר, גם בדוח זה הומלץ כי אי אלו עקרונות שייקבעו יעוגנו בחוק. כמו כן, הדוח מדגיש כי נדרש קמפיין תודעתי המכוון כלפי הציבור הישראלי מתוך הפנמה כי רגישותה של החברה הישראלית לנפגעים הינה נדבך מרכזי במערך השיקולים של ארגוני הטרור.

רשימת עסקאות[24] להשבת חטופים עם ארגוני טרור: