ארצות הברית ומהפך 1977

• המסמך המוצג במסגרת מאמר זה מציג התייחסות של אישיות בכירה מאוד בממשל הנשיא קרטר, היועץ לביטחון לאומי, זביגנייב בז’יז’ינסקי, למה שזכה בישראל לכינוי: “המהפך” – עליית מפלגת ימין, בראשות מנחם בגין, לשלטון. המסמך נכתב שלושה ימים בלבד לאחר הבחירות שהובילו למהפך.
• המסמך יוצא מתוך הנחה שעמדותיה של ממשלת הימין לא יאפשרו לממשל הנשיא קרטר לקדם הסדר ישראלי-ערבי בו ראה משימה בעלת עדיפות עליונה.
• על רקע זה, מציג המסמך, בין השאר, אופציות להביא לסיכול תוצאות הבחירות והחלפת ממשלת בגין בממשלה נוחה יותר לקידום מגמות הממשל.
• אנו סבורים שמגמה זו של מעורבות אמריקנית בוטה בחיים הפוליטיים של מדינת ישראל נמשכה גם תחת ממשלים אמריקנים אחרים עד לימינו אלה. היא נותנת ביטוי לתפיסה הרווחת בממשל ולפיה מערכת “היחסים המיוחדים” בין שתי המדינות מעניק לארצות הברית את הזכות לדרך פעולה זו. ישראל תצטרך לקחת בחשבון התמשכות מגמה זו גם בעתיד.

מבוא

בבחירות לכנסת התשיעית שנערכו ב-17 במאי 1977 זכתה מפלגת הליכוד בראשות מנחם בגין ב-43 מנדטים ואילו מפלגת העבודה בראשות שמעון פרס זכתה ב-32 מנדטים בלבד. בחירות אלה הובילו להקמת ממשלה בראשות מנחם בגין וזכו, בצדק, לכינוי: “המהפך”. שנים רבות לאחר שמפא”י, על כל גלגוליה, שלטה בארץ הצליחה מפלגת ימין לגבש קואליציה שהותירה את מפא”י ומפלגות השמאל מחוץ לשלטון.

מדינות המערב, ובעיקר ארצות הברית, הביטו בדאגה רבה על השינוי הפוליטי הדרמטי שהתחולל במדינת ישראל. הנשיא קרטר, שנכנס לתפקידו חודשים ספורים קודם לכן, הציב את המאמצים להשגת הסדר ישראלי-ערבי בראש סדר העדיפויות של הממשל שבראשו הוא עומד. בנאום שנשא הנשיא ב-16 במרץ 1977 הוא קבע שהפלסטינים סבלו שנים רבות מאוד, וראוי שיהיה להם בית לאומי (homeland).

בפגישה עם מלך סעודיה, פאהד, ב-24 במאי 1977, נתן הנשיא קרטר ביטוי מודגש למחויבותה של ארצות הברית תחת הנהגתו להשגת הסכם שלום: “ארצות הברית”, אמר הנשיא קרטר למלך פאהד, מחויבת לחלוטין (completely dedicated) להשגת הסכם שלום במזרח התיכון. קרטר שיבח את מנהיגי ערב שפגש במשך השנה שלדבריו הם הפגינו “עמדות קונסטרוקטיביות” (constructive attitude) בסוגיית ההסדר. שנה זו, אמר הנשיא, היא הטובה ביותר מזה שנים מספר להשגת שלום באזור.

ראשי הממשל הכירו היטב את עמדותיו הניציות של חבר הכנסת מנחם בגין ואת דבקותו בחזון ארץ ישראל השלמה. היה ברור שתפיסה אידאולוגית זו לא תאפשר השגת הסדר ברוח העמדה האמריקנית. הצהרותיו של בגין עם ניצחונו בבחירות, אמר הנשיא קרטר למלך פאהד, “גרמו לנו דאגה” (some concern). בין השאר הבהיר בגין כי השטחים שכבשה ישראל במלחמת ששת הימים הם שטחים השייכים לעם ישראל.

שלושה ימים לאחר הבחירות, ב-20 במאי 1977, שיגר היועץ לביטחון לאומי של הנשיא קרטר, זביגנייב בז’יז’ינסקי, מזכר אל הנשיא קרטר שבו ניסה, בין השאר, לעמוד על השלכות אפשריות של תוצאות הבחירות, וכיצד על הממשל להתמודד מולן. המזכר סווג כסודי ביותר, והודגש בו שהוא כולל נושאים רגישים.

המסמך הינו בעל אופי היסטורי במסגרת זמן מוגדרת ובין שני אישים בעלי אופי ייחודי. מי שירצה יוכל לטעון, במידה רבה של היגיון, שהוא משקף תמונת מצב ייחודית ואין ללמוד ממנו בהכרח על עמדות הממשל בתקופות זמן אחרות ותחת הנהגות שונות. אנו סבורים אחרת. להערכתנו הוא שופך אור על דרך החשיבה ונורמות ההתנהלות של הממשל האמריקני כלפי מדינת ישראל בכלל, וההליכים הדמוקרטיים המקובלים אצלה בפרט לאורך שנים מקום המדינה ועד ימינו אלה.

במזכר נכללו גם פרטים מהביוגרפיה של בגין. במרכזם עמדה חברותו של בגין ב”ארגון טרוריסטי” בתקופה שקדמה לקום המדינה. הנייר מאזכר את מעורבותו של בגין בפיצוץ מלון המלך דוד בירושלים ובטבח שבוצע בדיר יאסין. אירוע זה, כך נכתב במזכר, זכה לגינוי של הגורמים הרשמיים, ובראשם דוד בן גוריון.

קשה להאמין שגופי מודיעין במעצמה כה מפותחת כמו ארצות הברית מוציאים מתחת ידם נייר כל כך שטחי ומוטה על ראש ממשלה נבחר בישראל. הנושא הדומיננטי הוא כמובן פעילותו של בגין כמפקד האצ”ל במערכה על תקומתה של מדינת ישראל. בגין מוצג כטרוריסט. הנייר אינו מאזכר את הרצון העז של העם היהודי לזכות בעצמאות, בייחוד על רקע השואה, ואת העובדה שנורמות של לחימה שהיו מקובלות אז הפכו להיות בלתי מקובלות בימינו אלה. הנייר אינו מתייחס כלל לאישיותו ולפועלו של בגין במסגרת המערכת הדמוקרטית של מדינת ישראל. התנהלותו במסגרת זו הובילה רבים מיריביו להודות כי מחויבותו לערכי הדמוקרטיה הייתה מרשימה למדי.

מזכר בז’יז’ינסקי

במזכר מציג היועץ לביטחון לאומי זביגנייב בז’יז’ינסקי הערכות ראשוניות של השלכות הבחירות בישראל. מן המזכר עולה כי מייד לאחר הבחירות ניסה ממשל הנשיא קרטר ליצור קשר עם מנחם בגין כדי לתהות על קנקנו. בז’יז’ינסקי הסביר לנשיא כי יוזמה זו אינה במקומה, שכן כל עוד לא זומן בגין לנשיא ולא הצליח להקים קואליציה, מנהיג מפלגת העבודה, שמעון פרס, הוא ראש הממשלה בפועל. מעבר לכך המליץ בז’יז’ינסקי להמתין לבחירות להסתדרות האמורות להיערך ב-21 ביוני 1977.

בחירות אלה, טען היועץ, חשובות מאוד בשל עוצמתה של ההסתדרות במרקם הפוליטי והכלכלי במדינת ישראל. תוצאותיהן יעניקו לממשל תמונת מצב בהירה יותר של יחסי הכוחות הפוליטיים בישראל. ממילא הוא יאפשר לממשל לכלכל את צעדיו בצורה האפקטיבית ביותר. בסופו של דבר, בבחירות להסתדרות זכתה רשימת העבודה בראשות ירוחם משל לניצחון חד-משמעי. להסתדרות יש שליטה על גופים כלכליים רבי עוצמה ועל איגודים מקצועיים חזקים היכולים להשבית את המשק בישראל מתי שירצו.

במחשבה ראשונית סבר בז’יז’ינסקי שתוצאות הבחירות אינן רעות כל כך מנקודת ראותו של הממשל, שכן, כך משתמע מדבריו, הם יקלו על הממשל להביא לנפילתה של ממשלת בגין ועליית ממשלה נוחה יותר לארצות הברית.

בסופו של דבר, קבע בז’יז’ינסקי, יש להודות שגם אילו נותרה מפלגת העבודה בהנהגה היה קשה להגיע להסדר שיהיה מקובל עליה, שכן גם הנהגת מפלגת העבודה אימצה בפועל מדיניות של המשך הסטטוס-קוו הקיים (stalemate), המאפשר המשך שליטה של ישראל בכל השטחים שנכבשו במלחמת ששת הימים. ואולם, כך ניתן להבין מדבריו, ההתמודדות עם הנהגת מפלגת העבודה הייתה קשה יותר. זו הנהגה המקרינה מתינות ופרגמטיזם, וקשריה עם יהדות התפוצות, ובייחוד עם יהדות ארצות הברית, איתנים הרבה מאלה של מפלגות הימין.

מנקודת ראות זו, הבהיר בז’יז’ינסקי, קל הרבה יותר לממשל להתמודד עם הנהגה הנושאת עליה תווית של “ימין קיצוני” ומנהיגים בעלי “רקע טרוריסטי”. בז’יז’ינסקי ממליץ לנשיא לנקוט דרך פעולה מוכרת היטב ביחסים הבינלאומיים של הפרד ומשול. באורח קונקרטי, טען, ניתן להביא להחלשתה של ההנהגה בישראל באמצעות מדיניות של “קשיחות מתונה” (moderate firmness), שאת טיבה לא פירט, מול ממשלת בגין.

ככל הנראה כוונתו הייתה להביא לכך שהממשל יקרין בפני ההנהגה בישראל, דעת הקהל בארץ ויהודי התפוצות דימוי של ממשל המבין את צרכיה של מדינת ישראל ומבקש להידבר עימה באמצעות דיאלוג מכבד ולא תחת איומים בסנקציות. בסופו של דבר ישתכנעו יהודים רבים, בארץ ובחו”ל, שהממשל פועל מתוך רצון עז לשרת את האינטרסים הלאומיים של מדינת ישראל. באמצעות דרך פעולה זו יגיעו רבים למסקנה שהוויתורים שהממשל דורש מישראל רק ייטיבו עימה. עד מהרה ימצא עצמו מנחם בגין במצב של בדידות המקשה עליו לתפקד כראש ממשלה. כך, הוא יהיה חייב לפנות את כיסאו ולהוביל להקמתה של ממשלה חדשה בישראל, נוחה הרבה יותר לממשל.

להערכת בז’יז’ינסקי, מדיניות זו תוביל את האופוזיציה בישראל, חלקים גדולים ביהדות ארצות הברית וההנהגה הרשמית של יהדות ארצות הברית, לשתף פעולה עם ממשל קרטר כנגד ממשלת בגין. דרך פעולה זו תיצור בסופו של דבר גוש אלטרנטיבי מתון (a moderate alternative) לגוש הימין, שיאפשר קרוב לוודאי בעתיד את החלפת משטרו של בגין (replace Begin).

כך, ללא שום תחושה של אי-נוחות נוכח המעורבות הבוטה בהליכים הדמוקרטיים של מדינה המוגדרת כבעלת ברית של ארצות הברית, הציע היועץ לביטחון לאומי של הנשיא קרטר, ימים ספורים בלבד לאחר הבחירות, לפעול להחלפת משטרו של בגין שזה עתה נבחר בבחירות חופשיות לשמש כראש ממשלה עתידי. בז’יז’ינסקי לא הסתפק בכך: הוא ידע אפילו להגיד מה יהיה הטיעון המרכזי של הגוש המרכזי כנגד בגין וממשלתו: פגיעה בלתי מוצדקת ביחסים של ישראל עם ארצות הברית (unnecessary straining United States-Israel relations).

כל כך אצה לו הדרך ליועץ לביטחון לאומי של הנשיא קרטר, שהוא לא טרח להציע דיאלוג כלשהו עם ממשלת בגין שיאפשר לממשל להכיר מקרוב את פניה של הממשלה החדשה ואת עמדותיה. ומי יודע, ייתכן שדווקא איתה, ולא עם ממשלת העבודה, ניתן יהיה לקדם הסכמי שלום, כפי שאכן קרה בסופו של דבר. תחת ממשל קרטר נוצרה פריצת הדרך הראשונית לקראת שלום כולל, בעקבות הסכמי קמפ דיוויד שהובילו לשלום בין ישראל ומצרים תחת הנהגתו של איש הימין, מנחם בגין.

בהמשך המזכר הזהיר בז’יז’ינסקי את ראשי הממשל מנקיטת מדיניות שתציג את מנחם בגין כ”קדוש מעונה” (beleaguered hero). דימוי זה עלול להשתרש כאשר הממשל יצטרך להבהיר למנחם בגין שבשל עמדותיו הקיצוניות הוא לא יוכל לצפות לכך שהממשל יהיה מוכן להיענות לכל בקשותיה של ישראל בתחום הרכש הביטחוני.

מניסוחיו של בז’יז’ינסקי משתמע כי הוא הציע להימנע לכתחילה מהצגה מפורטת של עמדות הממשל בנושא הסדר השלום כדי שלא להגיע לעימות עם ההנהגה בישראל. ואולם אם בגין ימשיך לתת ביטוי לעמדות הימניות שלו המתבססות על אי נכונות לוויתורים כלשהם, אזי יצטרך הנשיא לתת ביטוי לעמדות פרטניות שלו בסוגיות בעלות רגישות גבוהה עבור ממשלת בגין: גבולות, הפליטים וההתנחלויות.

מעניין לציין שדווקא המלך פאהד הפגין עמדות מתונות הרבה יותר כלפי ממשלת בגין ההולכת ומוקמת בישראל. הוא הציע להימנע מקביעה מוקדמת של עמדות הממשל בישראל (we should not prejudice events). הוא הציע להמתין עד להקמת הממשלה ואז לראות לאיזה כיוון היא הולכת. המלך קיווה שהממשלה בישראל תבין שיש לה אינטרס לשתף פעולה עם הממשל בארה”ב לצורך השגת שלום.

סיכום והמלצות

הנייר שלפנינו הינו ביסודו של דבר מסמך בעל אופי היסטורי. הוא נכתב לפני ארבעים ושש שנים, כאשר נשיא ארצות הברית היה ג’ימי קרטר, והיועץ לביטחון לאומי היה זביגנייב בז’יז’ינסקי. מן הנייר עולה כי בממשל האמריקני באותה תקופת זמן רווחה נורמה ברורה המכירה בלגיטימיות של מעורבות אמריקנית מסיבית בחייה הפוליטיים של מדינת ישראל, כולל פעולות שיובילו בסופו של דבר להחלפת ראש הממשלה.

עצם חשיפתו של נייר זה היא תעודת כבוד לרשויות החוק בארצות הברית שמפגינות פתיחות בחשיפת מסמכים היסטוריים, גם אם הם עלולים להיראות כמביכים. מעיון במסמך ניתן לטעון שזו “אפיזודה” היסטורית שזמנה חלף והיא איננה רלוונטית למערכת היחסים הקיימת כיום בין ישראל לארצות הברית. אנו איננו סבורים כך. מן המזכר של בז’יז’ינסקי ניתן ללמוד עד כמה מושרשת היא התפיסה שיש לארצות הברית “זכות” להתערב בחייה הפנימיים של מדינת ישראל. ייתכן שתפיסה זו התחזקה מאוד במשך הזמן. בעוד שבתקופת קרטר מעורבות זו נעשתה בחשאי ובפרופיל נמוך, בימינו אלה, כך ניתן להתרשם, המעורבות האמריקנית נעשית באורח פומבי.

ראשי הממשל תחת נשיאותו של ביידן נתנו ביטוי לכך באחרונה בהתבטאויות פומביות שנועדו לערער את מעמדו של ראש הממשלה נתניהו: א. הנשיא ביידן: “ראש הממשלה נתניהו פוגע במדינתו יותר ממה שהוא מועיל לה“. ב. סגנית הנשיא, קמילה האריס: “יש להבחין בין העם בישראל וממשלתו“. ג. מנהיג הרוב בסנאט ז’ק שומר: “ראש הממשלה נתניהו איבד את דרכו, והוא מהווה מכשול לשלום“.

להערכתנו, יש חשיבות רבה לעובדה שהממשלה בישראל תכיר בעובדה שהממשל האמריקני רואה את מערכת היחסים המיוחדים של ארצות הברית עם ישראל כמערכת המקנה לארצות הברית מעין “זכות” למעורבות בעיצובה של המדיניות הישראלית לא רק בסוגיות מדיניות, כמו נוסחת שתי המדינות לשני העמים, אלא גם בסוגיות פנימיות מובהקות כמו “הרפורמה” המשפטית. מזכיר המדינה בלינקן נתן לכך ביטוי מפורש בהצהרתו כי “הממשל יקדם בברכה הסכמה רחבה סביב הרפורמה המשפטית”.

נכון שישנם אישים בממשל ובאקדמיה הסבורים שארצות הברית חייבת לרסן את מעורבותה ולהימנע ממעורבות בסוגיות פנימיות כמו הרפורמה המשפטית. אולם, ככל שניתן להתרשם, הדעה הדומיננטית בממשל האמריקני לדורותיו מכירה בכך שמערכת היחסים המיוחדים בין ארצות הברית וישראל מקנה לממשל זכות למעורבות גורפת בעיצוב עמדותיה של מדינת ישראל בסוגיות מגוונות, כולל סוגיות פנימיות.

אגב כך ראוי לציין שאישים בממשל האמריקני טוענים שגם ישראל אינה מושכת את ידיה ממעורבות בחיים הפוליטיים של ארצות הברית. כך למשל הם ציינו את נאומו של נתניהו בקונגרס שהוצג על ידי ישראל כניסיון למנוע הסכם אמריקני-איראני בסוגיית הגרעין, הסכם המסכן את קיומה של מדינת ישראל. הנשיא אובמה ניסח את ביקורתו בקביעה “עדינה” משהו כי לא זכור לו אירוע דומה בתולדות היחסים בין ישראל וארצות הברית. גורמים אחרים בממשל השתמשו בלשון ישירה יותר וקבעו במפורש כי הנאום נועד לקדם את המפלגה הרפובליקנית בראשות טראמפ.